Primer aniversario de la norma reguladora de la actividad de los drones en España: más expectativas que realidades. El “agujero negro” de la formación de pilotos remotos. La futura norma común europea.

Por Antonio Mota Sandoval, Ingeniero Aeronáutico y CEO de ZANGANO. 24 enero 2019.

El RD 1036: los nuevos escenarios operacionales

El pasado 29 de diciembre se cumplio un año desde la publicación en el BOE del RD 1036/2017 que regula la operación civil de las aeronaves pilotadas de forma remota en Espana. Esta reglamentación redactada por el Ministerio de Fomento vino a desarrollar de una forma detallada los requisitos que deben cumplir los profesionales y empresas para utilizar drones de forma profesional, y que habían sido establecidos con carácter de urgencia en octubre de 2014 mediante los artículos 50 y 51 de la Ley 18-2014 sobre medidas urgentes para la competitividad, el crecimiento y la eficiencia.

Esta normativa básicamente amplía el alcance de las operaciones permitidas con drones, que en 2014 sólo se autorizaron, en términos generales, en lugares alejados de poblaciones y de aeropuertos, y siempre de dia y con el dron a la vista del piloto (operaciones de bajo riesgo). A partir de la entrada en vigor del RD 1036 se pueden realizar vuelos en entornos urbanos, en espacios aéreos controlados (zonas circundantes a los aeropuertos), de noche y a mayores distancias, más allá de la vista del piloto que maneja el dron en tierra (operaciones de riesgo medio).

Pero la utilización de los drones en estos nuevos escenarios queda sujeta a la realización de un estudio de seguridad adaptado específicamente a la operación que se pretende realizar y a la aprobación del mismo por AESA, la Agencia Española de Seguridad Aérea.

Pasamos entonces, de un sistema “declarativo”, donde los operadores profesionales inscritos en el registro establecido al efecto por AESA podian realizar libremente esas operaciones de bajo riesgo, a un sistema “de autorizaciones”, donde se requiere una comunicación expresa de AESA dirigida al operador en cuestión permitiendo las operaciones solicitadas.

Para poder valorar el nivel de riesgo y establecer los requisitos detallados de las medidas a tomar para evitar o reducir las consecuencias de una eventualidad no deseada durante la operación se utiliza una metodología especialmente desarrollada para la aviación no tripulada a nivel internacional llamada SORA (en inglés, “Specific Operation Risk Analisys”).

España ha sido uno de los primeros países del mundo que ha aplicado de forma práctica este sistema de análisis de riesgos para establecer los requisitos mínimos que deben cumplir las operaciones para volar sobre ciudades, a cualquier hora del día, en zonas cercanas a los aeropuertos y a distancias superiores a 500 metros desde la estación de pilotaje.

La Comisión Asesora de RPAS de AESA

Para realizar este trabajo de definición detallada de los requisitos a cumplir por los pilotos (formación, experiencia,…), las aeronaves (luces, paracaídas, sistemas de transmisión seguros, sistemas de detección y evitamiento de colisiones con otras aeronaves,…) y los procedimientos de trabajo y estructura profesional de las empresas que puedan realizar estos vuelos (manuales de operaciones, procesos empresariales, atribución de responsabilidades,…) AESA, a mediados del año 2014 puso en marcha una iniciativa muy interesante: crear una Comisión Asesora formada por profesionales expertos del sector.

Para ello convocó a las principales instituciones, centros de investigación y desarrollo, universidades, empresas de fabricación de drones y componentes de los mismos, operadores de drones, asociaciones empresariales y profesionales relacionadas y a profesionales reconocidos, para constituir la Comisión Asesora de RPAS de AESA.

Durante 18 meses más de 100 profesionales, coordinados por la División RPAS de AESA, hemos estado trabajando para publicar aproximadamente 20 reglamentos (conocidos como apéndices al RD y que se encuentran disponibles en la web de la Agencia) que contienen esos requisitos.

Estos reglamentos se han ido publicando de forma paulatina a lo largo del año 2018, con una primera entrega en junio, y una final en diciembre, que incluye hasta 6 “escenarios operacionales estándares” que facilitan la tramitación de estas operaciones.

Por esta razón, y aunque el RD era efectivo desde principios del 2018, no ha sido hasta los últimos meses del año cuando se han empezado a producir las primeras autorizaciones para la realización de operaciones de riesgo medio por parte de AESA, lo que inevitablemente ha producido una cierta frustración a los operadores cuyas expectativas eran poder aprovechar las posibilidades que ofrece el RD 1036 desde el momento de su publicación.

Empezamos entonces el 2019 con toda la disposición reglamentaria publicada, por lo que es predecible que una vez se normalice la situación de las solicitudes presentadas pendientes de autorización, el sector profesional despegue de verdad y alcance el nivel de actividad que estamos viendo en otros países de nuestro entorno.

Los aspectos negativos de la legislación española

Es cierto que quedan asuntos pendientes y de urgente resolución, como es la publicación de las órdenes ministeriales que regulen los requisitos exigibles a los talleres que se dediquen a la reparación de drones, y sobre todo, la normativa aplicable a las escuelas específicas de formación de pilotos de drones, tal y como así se prevé en el RD 1036.

Los borradores de estas dos normas ya han sido redactados y es de la mayor urgencia que el Ministerio de Fomento proceda con la adecuada tramitación de las mismas, pues a juicio de quien escribe este artículo, deben corregir situaciones que están produciendo los principales “agujeros negros”en el desarrollo del sector de los drones en España.

En estos momentos no se puede garantizar que las reparaciones o modificaciones que se hacen en las aeronaves una vez estas han sido adquiridas al fabricante se realicen por personal profesional adecuado y por talleres homologados. Hoy en día son numerosos los “chiringuitos” que a través de Facebook ofrecen servicios de reparación de drones tipo “Pepe el de la esquina”, sin control ni supervisión alguna, lo que ciertamente pone en riesgo la seguridad de esas aeronaves ahora que se va a permitir su uso en operaciones sobre núcleos urbanos.

En nuestra opinión, el mayor aspecto negativo de la legislación española en materia de drones (ya figuraba en la ley 18-2014 y el RD 1036 introdujo una provisión para corregirlo que no se ha puesto en práctica) es la normativa para la formación de pilotos remotos.

De forma urgente, cuando se publicó en en julio 2014 el Decreto Ley 8-2014 que luego fue convalidado como ley, como medida “provisional” se decidió que las escuelas de pilotos de drones fuesen las ya reconocidas como escuelas de pilotos “convencionales” (las llamadas ATO, Air Training Organization). Salvo honrosas excepciones, los profesionales, los contenidos formativos, el sistema de aprendizaje y la experiencia de estas ATO en materia de drones era inexistente o escaso, la mayoría de ellas no había manejado un dron nunca, y no estaban preparadas para proporcionar una formación adecuada a esta nueva tecnología.

El efecto inmediato de esta mala decisión de nuestros legisladores fue que, en la mayor parte de las veces, no eran propiamente estas ATOs las que empezaron a impartir esta formación, si no empresas interpuestas, en algunos casos con actuaciones poco rigurosas, las que proporcionaban estas enseñanzas, utilizando a la ATO de turno como “instrumento legal” para emitir el correspondiente certificado y cobrar por “poner el sello”.

Las consecuencias de esta circunstancia han sido dos: (a) cursos tremendamente caros al incluir el mencionado “canon ATO” y (b) formación de baja calidad, con contenidos no adaptados, poco práctica y más enfocada en la consecución del título, que en proporcionar las competencias realmente necesarias para operar drones.

En los años 2014 y 2015 un curso de piloto de drones llegaba a costar 1.800€, cantidad que fue reduciéndose hasta los 700€-800€ que de media se cobra hoy en dia. Una formación realmente competitiva podría estar en el entorno de los 200€-300€ si no se hubiese utilizado el sistema ATO, cosa que solo ha ocurrido en España.

A ningún otro país del mundo se le ocurrió establecer que fuesen las ATOs las que formasen a los pilotos de drones. Esta “afortunada” decisión, que ha beneficiado solo a unos pocos, ha supuesto que los españoles interesados en disponer de esta “licencia de piloto profesional de dron” se hayan gastado desde 2014 hasta la fecha más de 16 millones de euros en estos cursos, que, en muchos de los casos no les han servido para rentabilizarlos profesionalmente, y que, en muchas otras circunstancias, no serán requeridos para operar las aeronaves que normalmente utilizan bajo la futura norma común europea.

La evolución del sector de operadores en España

A principios de 2014 AESA puso en marcha un registro de operadores profesionales de RPAS. A finales de 2018 se habían inscrito en el mismo poco más de 3600 empresas u operadores autónomos. Los estudios de mercado realizados indican que aproximadamente solo un 40% de los que se inscriben en el registro son profesionales o empresas que tienen la intención de dedicarse preferentemente a la operación de aeronaves pilotadas remotamente para realizar trabajos aéreos (en la gran mayoría de los casos para realizar fotos o vídeos desde el aire). La mayor parte de los que se inscriben son profesionales o empresas que ya se dedican a una actividad concreta (fotógrafos profesionales, productoras audiovisuales, topógrafos, empresas constructoras, de servicios,…) y que incorporan el dron como una herramienta profesional más.

Más del 95% de los inscritos en el registro con intención de dedicarse profesionalmente como principal actividad a la operación de drones son profesionales autónomos o empresas de uno o dos empleados. Según nuestros análisis no hay en España más de 20 operadores con una actividad constante y con márgenes operativos que permitan una sostenibilidad de la empresa a medio plazo. Esta tremenda atomización del sector pone en duda la competitividad de las empresas nacionales en un escenario legislativo común europeo, limita la profesionalidad de los operadores y plantea serias dudas sobre el futuro de la industria nacional.

En mayo de 2018 el Ministerio de Fomento presentó a “bombo y platillo” un Plan Estratégico Nacional para el sector de los drones, del que, después del cambio de gobierno, nunca más se supo.

La lentitud en el desarrollo normativo, las carencias legislativas mencionadas, y la ausencia de políticas de promoción de esta incipiente industria, que necesita de actividades que divulguen los beneficios de esta tecnología, que promuevan una cultura aeronáutica de seguridad, que instruyan adecuadamente a los responsables de vigilar que las actividades que se realizan están dentro de las normas establecidas (policías municipales, autonómicas y nacionales) y que se persigan las operaciones ilegales y furtivas, son escasas, por no decir inexistentes.

La necesaria incorporación del ámbito municipal a la regulación del sector, salvo honrosas excepciones, todavía no se ha producido.

Una norma común europea

En torno al mes de abril de 2019 se espera la publicación de una normativa común para toda europa en materia de drones, que necesariamente, después de un periodo de transición de al menos un año, sustituirá a la legislación española descrita anteriormente.

Aparecen nuevos requisitos: ya no se distingue entre operaciones profesionales o el uso recreativo, deportivo o lúdico de los drones. Todos los operadores, incluso los particulares, que operen drones de más de 250 gramos deberán inscribirse en un registro nacional que cruzará los datos con los demás registros europeos. Excepto para los drones más pequeños, en general se exigirá que los drones lleven instalado un dispositivo que emita una señal de radio que los identifique (matrícula electrónica) y también deberán incluir un sistema de protección que les impida volar en zonas restringidas al vuelo (lo que se conoce como “geofencing”).

Las actividades que hasta la fecha se hacen en España en régimen declarativo y algunas de las que necesitan autorización de AESA se podrán realizar libremente sin necesidad de solicitar permiso alguno, en lo que se conoce como “Categoría Abierta”, siendo los cuerpos y fuerzas de seguridad (policias locales, autonómicas, Policía Nacional y Guardia Civil) los responsables de asegurar el cumplimiento de las normas de utilización.

Las aeronaves que se utilicen en esta “categoría abierta” se clasifican en 5 clases diferentes y deberán de cumplir con las normas de certificación de producto aplicables. Esto significa que a diferencia de lo que ocurre en la actualidad, los fabricantes nacionales de drones deberán probar la seguridad de sus productos en laboratorios de ensayos autorizados.

Para las operaciones de riesgo medio, lo que se denomina en “categoría específica” habrá tres opciones: (a) utilizar escenarios operacionales estándares con requisitos preestablecidos, (b) presentar estudios de seguridad adaptados a una operativa concreta que deben ser aprobados por AESA, o (c) certificar la empresa operadora para que sea capaz de desarrollar sus propios procedimientos operacionales.

Para las operaciones de mayor riesgo, como el transporte de personas o mercancías muy pesadas o peligrosas, se establece una “Categoría Certificada”, en la que las normas serán semejantes a las que se utilizan en la aviación con pilotos a bordo.

Como hemos mencionado anteriormente, todos los que operen un dron, además de registrarse, deberán hacer un curso de formación. Se están definiendo distintos tipos de cursos exigibles, en función del tipo de operación que se vaya a realizar y del dron que se piense utilizar, desde cursillos on-line sobre concienciación en seguridad operacional de dos horas hasta cursos más complejos de varios días de duración, y que requerirán un examen oficial y unos ejercicios prácticos.

El futuro

La disposición de (a) una normativa común a nivel internacional, (b) el desarrollo de los sistemas de control de tráfico para los drones y (c) los avances tecnológicos en sistemas de energía, enlaces mejorados de comunicación y control – la incorporación de las redes 5G para las comunicaciones está comenzando- , junto con el aumento de la inteligencia de los pilotos automáticos a bordo y la capacidad de proceso de datos van a acelerar la aparición de nuevos modelo de uso y mercados. Este año veremos las primeras aplicaciones de transporte de mercancías con drones en España, y no más allá del 2025 se espera que estén disponibles comercialmente en nuestro país los primeros taxis aéreos.

Nos espera un 2019 lleno de novedades positivas, aunque también veremos en algunas ocasiones las consecuencias que tiene el uso negligente o malintencionado de esta incipiente tecnología. Pero eso lo dejamos para otro artículo.